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中國社科院財經院重大成果《中國城市競爭力第17次報告(總報告)》,從城市層面觀察中國經濟的時空變化及其未來走勢,并有所發現:一是從城市社會發展看,中國進入城鎮化后期,城市風險有所增加;二是從城市經濟發展看,中國處在邁向高收入國家的跨坎期;三是從區域關系看,中國進入城市區域榮衰的博弈期;四是從城鄉關系看,中國進入城鄉一體的轉折期;五是從城市結構看,中國處在城市形態的定型期。

當前,準確判斷經濟社會發展的階段性特征至關重要。這不僅有助于深刻理解發展方位,提升前進信心,而且有助于認清面臨的問題,保持戰略耐心,確定正確的發展方略。

從城市發展角度觀察,每一階段經濟發展和結構調整都會經歷先在一點或數點聚集,然后再向局部和全面擴展的過程。

從城市視角觀察中國未來趨勢,將支撐有關中國邁向現代化“最后一段”的判斷,同時凸顯發展的嚴峻性和不確定性。跨越陷阱并爭取“最后的勝利”,一要深化改革,改變動力;二要推進一體化發展,促進擴散,從而邁向城市的高質量發展之路。

一、從城市社會發展看,中國進入城鎮化后期,城市風險有所增加

城市化發展與風險如影隨形,充滿不確定性。中國城鎮化等階段具有特殊性,從“職住”視角看,中國城鎮化將經歷“職城住鄉”主導的城鎮化、“職住異城”主導的城鎮化、“職住同城”主導的城鎮化等階段。

(一)充分城市化的社會趨勢已不可逆轉

改革開放以來,中國城鎮化已經經歷三個階段:第一階段是1978年到1995年快速增長的城鎮化前期:人口城鎮化率從17.92%上升到30.48%,年均增長0.64個百分點;第二階段是1996年到2010年城鎮化加速增長的中前期:城鎮常住人口城鎮化率從30.48%上升至49.95%,年均增長1.37個百分點;第三階段是2011年以后,城鎮化快速增長的中后期:2011年到2018年,城鎮化率從51.27%上升至近59.58%,年均增長1.19個百分點。與此同時,中國城市土地開發和基礎設施建設不斷提速。

未來15年,中國城鎮化率將持續增長,城鎮化的速度將繼續平穩下降,戶籍人口城鎮化差距下降。預計到2035年,中國城鎮化比例將達到70%以上。

(二)城鎮化特殊性帶來城市風險

在城鎮化的前期和中期,城市風險相對較少。隨著城鎮化進入后期,風險有所增加。未來,一方面人口大規模進入城鎮化需要相應的就業機會,2019年城鎮新增勞動力達1500萬人。智能化將從結構和總量上影響就業機會,勞動密集型產業轉移也將出現就業崗位流失;另一方面,人口以家庭式遷移方式向城鎮加速聚集,老齡化時代到來,對公共支出提出巨大需求。

風險多發容易引起風險共振。特別是就業問題解決不好,將引發嚴重的社會風險。

(三)“智能+產業”是化解風險的關鍵

2035年中國應該基本建成智能化城市社會。全國10億居民即70%以上人口都工作和生活在10萬平方公里的城市里,人們通過智能技術在城市里充分且輕松地就業、幸福而美好地生活。

促進產業繁榮化解多發風險。首先,把握城鎮化的節奏和力度,積極穩妥地推進城鎮化。其次,堅持產業支撐的城鎮化思路不動搖。再次,不斷改善營商環境。

二、從城市經濟發展看,中國處在邁向高收入國家的跨坎期

當前,中國的轉型正處在“一腳門里,一腳門外,重心在外”狀態,雖然少數城市跨入高收入的門檻,但多數城市距離門檻尚遠。

(一)城市轉型擴散是國家轉型成功的途徑和希望

可持續的經濟發展需要收入增長和結構升級。從城市和區域角度看,經濟發展每次升級都要經歷空間極化和空間擴散兩個歷史階段,即先是少數城市聚集全國要素實現率先突破,多數城市因為資源流失導致發展緩慢,進而先發城市因為成本上升逼迫自身升級并導致要素擴散,從而帶動國家整體升級與轉型。

中國出現了令人驚喜的轉型擴散。一些中心城市已經跨過高收入社會的門檻。在收入方面,2018年剔除東營和鄂爾多斯兩個資源型城市,中國大約有12座城市人均GDP超過兩萬美元。除4座一線城市外,部分的二線城市和東部部分三線城市也進入了高收入行列。

在產業方面,雖然多數城市的產業升級依舊步履蹣跚,但在一線城市深圳、上海、北京的產業高端化背后,杭州、南京、武漢、成都、合肥、長沙等二線城市通過與一線城市互利合作或者開展產業和要素轉移,也走上了產業升級之路。

在要素方面,一線城市在實現創新要素提升的同時開始向外擴散。分析2016年PCT國際專利受理量發現:深圳的國際專利受理量高達19647件,占全國總量42173件的47%。四座一線城市PCT國際專利受理量占全國的70%,表明一線城市聚集全國絕大多創新要素和創新能力。

分析人才流動可以發現,2016年四季度到2018年第一季度,二線城市杭州、長沙、成都、西安等城市人才凈流入處在全國前列,這不僅是二線城市率先發起搶人大戰的結果,也是一線城市人才轉移的結果。人才流動新趨勢顯示出要素擴散和轉移趨勢。

局部擴散將支撐我國邁入高收入國家。從城市視角觀察,未來15年,中國將通過中心城市帶動逐步實現局部到全面升級。在一線城市完成全面轉型升級后,二線三線城市實現轉型升級,從而使不少城市進入高收入水平。

改革開放40年發展積累了中國轉型的堅實基礎,尤其是人力資源的積累。40年全日制普通高校培養的大學生接近1億人且仍以年均700萬左右規模持續增長。

(二)以市場取向改革促進動力轉化和轉型擴散

高收入社會是現代化的核心標志。未來經濟的核心目標是確保整體國民人均收入在1.2萬美元的臺階上穩步提升,產業發展邁入中高端。在城市層面,多數城市跨進了高收入門檻,轉型從局部擴散轉向全面擴散。

以市場化改革迎接高收入社會到來。高質量增長和經濟轉型,只有通過市場化改革來實現。首先,市場化改革創造制度紅利。即經濟主體積極性再度迸發,資源配置的優化和充分的效率提升。其次,關鍵制度改革造就人才紅利。再次,人才紅利帶動其他紅利。當人才紅利獲得釋放時,因為人才使得資金、勞動力可以回流,資金、勞動力、土地可以再增值,原來消失的資金和土地紅利也可以重新出現。

三、從區域關系看,中國進入城市區域榮衰的博弈期

當前及未來一段時間,中國區域經濟正處在“南北分化”和“東中收斂”博弈期。

(一)中部崛起顯示出區域從集中聚集向局部擴散的積極轉變

基于要素和環境空間異質性的現實,區域經濟不可能完全同步。無論經濟增長或結構升級,每一階段一般都將經歷從中心到邊緣、從聚集到擴散的梯度發展過程。

東部中心向中部擴展。改革開放使中國經濟的空間格局兩度重塑。1978年到2013年間,曾經貧窮的東南沿海城市持續崛起成為中心,曾經繁榮的東北及中西部龍頭中心不斷衰退成為邊緣。2013年以來,由東部地區及其近鄰中部地區構成的區域,北至京呼線,東南臨海,西抵東經110度經線附近山區綿延帶的網絡狀城市體系,聚合成“一網”的趨勢愈發明顯。與此同時,伴隨著中部地區人口的持續流入,中部地區的人口占全國的比重開始回升,東中部地區的人口占全國人口的比重更是達到了63%。東中部地區已經成為中國人口的主要承載地,“東中一體”趨勢初現端倪。

(二)南北分化加劇,影響區域轉型擴散進程

南北分化持續加劇。在中國區域經濟由聚集轉向擴散的過程中,南方(東南和西南)經濟持續向好,北方(東北、西北和華北)經濟持續放緩。區域格局從之前的東西分化逐步轉向南北分化。若大致以“秦嶺—淮河”一線為界劃分中國南北方,可以發現2018年中國省區GDP增速總體上呈現“南高北低”態勢。

(三)目標與對策:以“東中一體”應對“南北分化”

區域全面繁榮是現代化的重要特征。未來區域發展的核心目標是每一區域充分發揮比較優勢以確保穩健發展和持續轉型,各區域之間分工合作、相互協調確保共贏發展,更多的區域從要素驅動轉向創新驅動。

以“東中一體”應對南北分化。首先,實施“東中一體”戰略。讓東中部地區在相互分享中促進中部地區持續崛起和轉型,也推動東部進一步升級發展。其次,加快筑牢中國高質量發展的長江防線,進一步推進黃河、珠江、淮河、漢江等重點流域經濟帶上下游間開展更高層次的區域合作。再次,通過多個經濟區一體化戰略,擴散中心城市的外溢效益,帶動邊緣地區發展,從而進一步擴大繁榮地區范圍,壓縮衰退地區范圍,帶動衰退區域板塊走出經濟社會的發展低谷。

四、從城鄉關系看,中國進入城鄉一體的轉折期

當前,中國的城鄉矛盾跨越了極化的拐點,但城鄉一體還遠未實現。未來15年,中國從城鄉分割到城鄉一體的轉折勢必發生。

(一)中國城鄉關系正經歷可喜的變化

從傳統農業社會向現代城市社會轉型的城鎮化過程,也是從傳統一元鄉村社會,到轉型的二元城鄉社會,再到現代一元城市社會的過程。具體表現為:城鄉收入從不均到均衡、產業從排斥到融合、基礎設施從分割到一體、公共服務從差異到均等,多種因素決定中國城鄉關系及其演化具有一定的特殊性。

目前,城鄉基本一體遠未實現。城鄉基礎設施與環境建設落差巨大,城鄉基本公共服務差距較遠,城鄉居民收入差距過大,法律規定和賦予的公民基本權利在城鄉之間還存在差別。

城鄉一體化趨勢將不可逆轉。未來15年,中國總體上將實現從城鄉分割的城市社會到城鄉一體的城市社會轉變。在總體水平提升的同時,多數區域將跨過城鄉一體的門檻。

中國的城鄉矛盾跨越了極化拐點。在經歷一段時間的差距擴大后,“十三五”時期城鄉居民人均可支配收入差距出現持續下降趨勢。農村建立了免費義務教育、新型農村合作醫療等制度,使得城鄉基本公共服務向均衡方向發展。

(二)以“村市化”戰略推動“三農”現代化

“三農”現代化是城鄉一體的核心目標。城鄉一體的城市社會是現代化的重要特征。未來應建立城市本底、全面一體、城鄉一元、等值發展的現代化中國,使城鄉兩個自然屬性不同、社會功能有別的地域空間,通過資源要素的自由流動和優化配置,實現以城帶鄉和以鄉促城,促進城鄉經濟、社會、文化和生態日益融合、持續趨優和動態發展。

以就地“村市化”促進“三農”現代化。首先,“農業工業化”實現規模化經營,讓農業成為像非農產業一樣壟斷競爭和規模報酬遞增長產業。其次,“農村城市化”通過“三塊地”在一定范圍內的市場化,建立村民居住地的適度集中利益引導機制,促進鄉村聚居地基礎設施和公共服務與城鎮一體均衡。最后,“農民市民化”通過農民基本公共服務全覆蓋,縮小與城鎮居民的差距,實現職住不變的農民與市民一個樣。

五、從城市結構看,中國處在城市形態的定型期

(一)中心城區外溢給更大城市區域發展帶來希望

觀察多國發展實踐發現,城市化水平和城市形態存在一定的對應關系,在城市化率達到50%之前,人口以單中心聚集為主,50%之后人口開始由中心向外擴散,在城市化的前期,小城鎮主導城市發展,中期大城市主導城市發展,后期都市圈城市群主導城市發展。

空間擴散的城市形態正帶動更大的區域走向繁榮。1978年至1995年城鎮數量迅速增長。眾多建制鎮和城市像雨后春筍般涌現并分別在1992年和1995年達到頂峰;1995年至2013年城市規模迅速擴大。大中城市、全國和區域中心城市的新城區成為發展熱點。2013年后進入都市圈為主發展階段。全國人口主要向都市圈和城市群聚集,中心城區人口、產業向外擴散,中小城市(鎮)所擁有的人口數在全部城鎮人口中所占比重甚至還有所下降。城鎮空間蔓延,先進道路交通通信技術和工具的應用,城鎮之間經濟分工與協作聯系的加強,使得都市圈和城市群逐步顯現。

城市形態體系將在演化中逐漸定型。未來15年,中國城市形態將經歷從都市圈主導即中心城區向都市圈擴散,到城市群主導即都市圈向城市群擴散,并通過都市帶及都市網,即群與群之間的蔓延和鏈接逐步定型。從而形成以城市群為主體、大中小城市和小城鎮協調發展的城市格局。

(二)分割與分化可能導致出現“大都市怪圈”

資源錯配和城市分化。大都市圈和城市群是產業和人口由中心向邊緣擴散的市場行為,是城市區域發展從分化到收斂的規律使然。但是,由于行政和財政分權體制原因,中心城市和中心城區不適應人口產業擴散的趨勢,利用行政權力將優質公共資源甚至所有產業聚集在中心,加之大城市在市場規模、產業結構、技術創新等方面的優勢,導致大城市行政級別高的城市變得越來越強,小城市行政級別低的城市變得越來越弱。進而導致大城市與小城鎮分化,中心城區與周邊城鎮分化。

(三)優化公共產品空間布局促成城市共贏新形態

大都市化的城鎮形態是現代化的重要特征。順應城市形態發展規律,未來應建設群網化的城市形態體系,形成“一五十百千萬”的格局,即:一個東中城市網、五個西部東北城市帶、十個較大群、一百個都市圈、一千座主要城市、一萬個重點鎮,形成多中心、集群化和網絡化的城市形態體系。未來城鎮人口將主要集中在以城市群為主體的城鎮化區域。其中,25%的人口在小城鎮,25%的人口在中小城市,25%的人口在中心城區和大城市。

因此,要順應城市發展規律,充分發揮市場作用與政府作用。首先,制定規劃。制定以城市群為主體的國土空間規劃體系。在一個比較合理的城市體系中,大城市將主要承擔現代服務業的功能,特別是知識密集型和資本密集型產業,中小城市則承擔大城市衍生出的配套產業,如相關制造業等。其次,創新制度,削弱行政權力對資源配置的影響力。再次,調整政策。建立公共服務和基礎設施跟隨人走的政策機制。最后,完善治理。要適應“城市中國”的到來,建設以城市為本的行政管理框架,同時基于都市圈、城市群和都市帶等城市新形態,探索建立跨越行政區的治理體制。(執筆:倪鵬飛 李 超)

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